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经济困难标准已成为规范和发展法律援助的桎梏 浏览次数: 发布日期:2012-05-30 【字体: 】【关闭
 
经济困难标准已成为规范和发展法律援助的桎
 
泉州市鲤城区法律援助中心--郑宝玉

        国务院《法律援助条例》第十三条“ 本条例所称公民经济困难的标准,由省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域经济发展状况和法律援助事业的需要规定。”福建省《法律援助条例》第十条“ 第十条 公民为维护自己的合法权益需要法律帮助,因经济困难或者发生突发事故无力支付法律服务费用的,法律援助机构应当为其提供法律援助。经济困难的标准参照所在地县级人民政府公布的城乡居民最低生活保障标准执行。”

随着我国社会发展经济腾飞,法制建设不断深入,人民内部矛盾扩大叠加,法律服务需求迅猛增加,法律援助覆盖面扩大。我国办理的法律援助案件2004年以来,平均每年以30%的幅度递增,2005年253665件,2006年318514件,2007年420104件,2008年546859件,2009年64多万件。鲤城区办理的法律援助案件自2003年的90件/年,到2009年的270件/年,七年来翻三倍。我区法律援助的成就受到了上级部门的充分肯定授予许多荣誉,同时因优质服务态度热情受到受援人好评。我区法律援助工作能有好的成就是可喜的。但是笔者常常处在徘徊和无奈之中。六年来办理的一千多个案件中,有几个案件是真正符合《条例》规定的经济困难标准呢!即受援人家庭收入处于城市最低保障线或以下的呢!

从严格执法的角度来说,我区法律援助案件90%不符合城市最低保障经济困难标准,触犯了国务院《条例》 “第二十六条法律援助机构及其工作人员有下列情形之一的,对直接负责的主管人员以及其他直接责任人员依法给予纪律处分: (一)为不符合法律援助条件的人员提供法律援助,或者拒绝为符合法律援助条件的人员提供法律援助的。”笔者不得不思考,如果严格执行国务院《条例》第二十六条规定,笔者也是受纪律处分的主体呀。不仅仅是笔者,全国无数战斗在一线的法律援助工作者及直接负责的主管人员也是受处罚的主体。

在援助实践中,90%不符合城市最低保障经济困难标准的援助案件的受援人也属于经济困难的对象,从受援人的经济状况上,让他们支付高额的法律服务费用确实是困难的,他们确实需要免费的法律援助,如果不是政府提供免费的法律援助,他们的合法权益就无法得到保障,笔者始终认为,几年来受理的案件符合中央扩大法律援助覆盖面的精神,从情理上也是合情合理的,但是横亘在我们面前的国务院《条例》第二十六条规定,又让我们如履薄冰,时时处于受纪律处分的主体之列。

因此,笔者认为提高经济标准已是迫在眉睫的当务之急。

一、现存经济困难形成原因及存在弊端。

(一)现存经济困难形成原因

在法律援助工作的初期阶段,对法律援助的探索刚刚起步,法律援助的理论尚不成熟,法律援助的本质宗旨,达到的效果有待提高,机构、队伍建设还很不完善,政府对法律援助的认识和投入还相当有限。中国是一个“泱泱大国”,人口数量庞大,各地经济发展极不平衡,公民经济状况差别太大,法律援助需求存在差异,人力资源稀缺性不同,所以制定一个准确、稳定的经济困难标准是一个难点问题。各地法律援助经济困难标准确定上比较简单且趋同,通行做法基本上是以当地政府的最低生活保障待遇为标准。在早期的法律援助探索和实践中,即必要又可行。简单直观易于区分,可操作性强,这样的标准适合当时的政治经济的状况,也符合法律援助事业初期阶段的现实情况。

(二)存在弊端

我国法律援助制度建立,法律援助事业发展已走十几年来的历程,“法律援助”已不是新生事物,经济的迅猛发展,人民参与社会事务活动量增加,人民内部矛盾上升叠加,法制建设的深入,人民维权意识增强,室法律服务需求量膨胀。经济发展社会财富分配不合理,贫富差距拉大,一般贫困者对法律服务购买了降低,而法律援助的准入门槛仍停留在“最低生活保障标准”显然不合时宜。近几年来,上级有关部门下发文件,降低援助门槛,扩大法律援助覆盖面。如,把法律援助扩大到“就业、就学、就医”等方面,对劳动争议案件不再审查经济困难标准,但是这些文件均没有上升到法律的高度,缺乏可操作性。国务院《条例》规定的“经济困难最低生活保障标准”的硬伤,是横亘在法律援助事业上的拦路虎。

1. 阻碍法律建设的进程。

法治建设要求“有法可依,有法必依,违法必究”,法律援助工作“有法可依”的是国务院《条例》和各省级《条例》。这二级《条例》是目前开展法律援助工作“有法可依”的“法规”,目前全国各地受理的法律援助案件符合“最低生活保障标准” 经济困难条件的可能为数不多,就拿我区法律援助几年来办理的法律援助案件来考察,受援人家庭经济收入等于或低于最低生活保障标准的援助案件,占总数不到10%;那么这90%的案件对法律援助机构来说,属于“有法不依”应“违法必究”之列。法治建设对法律援助机构或人员等“法律人”赋予更大的责任,如果执法人“执法不严”“有法不依”,这对法治建设是极大的挑战,其影响是深远的。

2、 不适合目前政治经济发展需要

人类社会发展到如今,“保障人权”是国际主流也是主题,我国政治经济的发展日益与国际接轨,党中央提出的“以人为本,构建和谐社会”体现的就是这个主题。“保障人权”就要畅通维护渠道,降低维权门槛。发达国家法律援助范围广经济困难标准低,法律援助覆盖面大,如;法国1991年确立法律援助制度是应当覆盖75%的法国公民,即45%的人能获得全部的法律援助,30%的人能获得部分的法律援助;瑞典人有4/5强受益于一般法律援助计划;芬兰人超过一半符合法律援助条件;日本受援人的经济标准不变,目标各户20%收入最低的群体;印度获得法律援助的受援人已经占到贫困人口的83.5%;我国香港地区约有58%的家庭符合申请普通法律援助的资格,90%的家庭符合申请法律远助辅助计划的资格。我国按司法部制定目标任务各地区每1万人口数办理2件法律援助案件,人口与办案数比例0.02%。若按经济困难最低生活保障的人口数计算法律援助的覆盖面,仅以鲤城最低生活保障线为准计算(全国的低保户没有数据),鲤城最低生活保障户1064户,2487人(截止2010年6月统计数)。鲤城常住人口数31.51万人(以及全国第五次人口普查为准),二者相除,鲤城法律援助覆盖率0.79%。这样的法律援助覆盖率低于国际上发达和发展中国家,差距巨大,这与“保障人权”的国际化进程相悖。维权道路不畅受阻,矛盾上升叠加,影响社会的安定稳定。必将带来许多负面影响,无法充分体现“以人为本,构建和谐的”的宗旨。

3.现存标准与现实援助工作相矛盾

 最低生活保障标准限定在低保户内,范围狭小不切实际,不利于援助工作开展,10年来我区援助对象扩大到一般贫困户(以社区或单位的经济困难为准。),10年来受理的援助案件仅有不到10%的案件符合最低生活保障线标准。

 4、现存标准造成执法混乱。

最低生活保障线的经济困难标准太低,覆盖面太窄,各地为完成每年工作量纷纷破“线”而出,根据各地区各部门的人力、物力、财力情况确定法律援助标准。我区受理法律援助经济困难的标准一般以社区或春委会出具的证明“经济困难”为准(受理时一并审查案件是否是受援人合法权益受到侵害,有可诉的合理性。),至于经济如何困难,收入情况明细已不再审查。因为真正符合最低生活保障标准的受援人极少;(属于最低生活保障线以下的有低保证的,凭证就可申请,无需在出具经济困难证明。)再者要社区或村委会详列受援人家庭成员明细,有难度或不太可能;即使有列明收入明细的,其家庭人均收入也明显高于最低生活保障线,详列收入明细已失去意义。

目前法律援助对劳动争议案件不再审查经济困难标准。曾经发生过二起欠薪劳动争议法律援助案件,引起了劳动部门与企业的质疑。申请人是某企业副总,月薪一万元,申请人上任一个月后与企业发生矛盾,企业口头通知停职,申请人以 “企业欠薪”申请法律援助,月薪一万元显然不符合经济困难标准,但却符合“劳动争议不审查经济困难”的条件,最后考虑到申请人工资虽高但尚未领取过,且一同申请还有另外三个同事,同意一并给予法律援助;另有一起,申请人属于企业高级管理人员,月薪4500元,因符合“劳动争议不审查经济困难”的条件,均给予提供免费援助。但就是因为有这样的受援人使受理劳动争议案件的劳动部门及受诉企业对法律援助提出质疑,月薪4500元-10000元算经济困难吗?!

 5、最低生活保障待遇与法律服务收费之间差距巨大。

最低生活保障的待遇仅仅是在满足最基本生存的必要性层面上,所以这个标准普遍相当低。从经济条件较好的地区到欠发达地区,最低生活保障线都只是几百元,最高不超过五百元,甚至是100来元,农村的更低至数以几十元计。再来看一下律师服务市场的价格,以一份劳动争议收费标准为例,代写法律文书,书面提供法律意见,收费:劳动者1000元,用人单位2000元;代理涉案标的3万元以下的劳动仲裁程序收费:1、代理劳动者2000—2500元,代理单位3500元;最低收费2000元。最低生活保障待遇和法律服务市场的收费之间具有相当大的差距,甚至不具有可比性。假设一个公民月总收入是800元,当地最低保障线是500元一个月,按现行的标准显然不能够获得法律援助,但他那300元的“节余”从法律服务市场上购买到法律服务的可能性有多大呢?300元赞七个月才够最低收费2000元,如果案件在经过一审二审那又该有多少个300元呀!即使收入远远高于最低生活保障线的公民,要从法律服务市场上购买到法律服务也是非常困难的。因此,很多实际上根本无力从法律服务市场上获得法律帮助、又无从获得法律援助的公民,其合法权益维护的实现很成问题,而最终直接损害的就是公平和正义。所以将法律援助经济困难的标准同最低生活保障线绑定甚至直接等同,显然有失合理性。

二、经济困难标准的重新构建。

根据现行经济困难标准,目前能享受到法律援助的我国公民也仅仅是绝对赤贫的人口,对于低收入、特殊困难的公民等客观上无法承担法律服务费用的人群则被排除在外,实际上,我国财政是有能力满足这部分人法律援助需求的,并非只有能力满足“最困难的人”的法律援助需求。所以,在扩大国务院《条例》第十条和第十一条规定的范围的同时,改变现行的法律援助经济困难标准很有必要,只有这样才有可能充分发挥法律援助制度的作用,体现其在全社会实现公平、正义的价值和意义。 

中国法律援助发展到今天,法律援助制度建设或者说法治建设应当面对的问题是如何使更多的人合法权益能够借助法律帮助实现公平和正义。实际上,现行经济困难标准制约了法律援助事业的发展,使相当大部分人的法律援助权利得不到实现。法律援助的本质、含义和宗旨才是制定经济困难标准的决定性因素。我国经过十几年的探索和建设,在法律援助机构相对完善、队伍已经稳定且数量不少的情况下,法律援助的本来涵义和宗旨、法律援助的供给和需求关系、法律援助的可持续发展对制定法律援助经济困难标准提出了新的、更合理的要求。各地普遍的、简单草率地以最低生活保障线为衡量标准已经不合时宜,迫切需要建立新的法律援助经济困难标准。建立科学的法律援助经济困难标准体系,直接同政府的投入、公平和正义的实现等相关联,绝非“参照最低生活保障线”一句话就了事。

目前世界各国及地区衡量申请人的经济状况的指标以收入为标准。香港用“可动用资产”或“可动用收入”,瑞士用“经济收入”,德国用“可支配收入”南非用“可计算收入”。

我国经济困难标准可用“城市居民可支配收入”为标准,城市居民可支配收入指居民可用于最终消费支出和其他非义务性支出以及储蓄的总和,即居民家庭可以用来自由支配的收入。它是家庭总收入扣除交纳的所得税、个人交纳的社会保障费以及调查户的记账补贴后的收入。不包括出售财物和借贷收入。

经济困难标准用“城市居民可支配收入”为标准,符合我国政治经济发展的现状,符合困难群体法律服务的需求,有利于法律援助工作的开展和发展。

党的十六大将法律援助写进了十六大报告中,国家也将法律援助写进了“十五”计划纲要中,建设“法治社会”的要求,公民的法律意识的提高,社会两极分化程度的加剧,法律援助权利必然被要求更加广泛以得到实现。法律援助的需求关乎法律价值的实现,我们要使法律援助经济困难标准更加合乎法律援助的本质含义、宗旨和目的,使更多公民享受法律援助权利,这是我们的司法制度更加民主、更加体现人民当家作主的一个重要表现。

温家宝总理说过:“公平和正义,比太阳还要有光辉。”“要是老百姓有尊严的活着”,扩大法律援助范围确保弱势群体的公平正义,是使“他们有尊严活着”的重要保障。

 

参考文献:

贾午光主编的《国外境外法律援助制度新编》